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Internationales Strafrecht

Wie hat sich die internationale Strafgerichtsbarkeit entwickelt?

Schon im Jahr 1872 schlug Gustave Moynier, Mitbegründer des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) die Schaffung eines internationalen Strafgerichtshofs vor. Mit der Errichtung der Kriegsverbrechertribunale von Nürnberg und Tokio nahm das Völkerstrafrecht – also die individuelle strafrechtliche Verfolgung von den schwersten Verstössen gegen Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht – konkret Gestalt an.

Auch die Uno-Generalversammlung setzte sich von Anfang an mit der Schaffung einer internationalen Strafgerichtsbarkeit auseinander. Die «Nürnberger-Prinzipien» dienten als Grundlage für die Entwürfe der Uno-Völkerrechtskommission und wurden in zahlreichen Resolutionen der Generalversammlung bekräftigt. Der Ausbruch des Kalten Krieges bereitete diesem Vorhaben für beinahe ein halbes Jahrhundert ein Ende.

Erst die 1993 und 1994 vom Uno-Sicherheitsrat geschaffenen Ad-hoc-Tribunale für Ex-Jugoslawien und Ruanda zeigten, dass internationale Strafverfahren möglich waren und brachten neuen Schwung in die Idee eines permanenten internationalen Strafgerichtshofs.

Krönung und vorläufiger Abschluss dieser Entwicklung bildete die Schaffung des ständigen Internationalen Strafgerichthofesmit Sitz in Den Haag, dessen Statut – nach dem Ort der Internationalen Konferenz, an der es geschaffen wurde Römer Statut genannt – 2002 in Kraft trat.

Welche Formen internationaler Strafgerichtsbarkeit gibt es?

Die ersten Formen internationaler Strafgerichtsbarkeit waren die Militärtribunale der Alliierten nach dem Zweiten Weltkrieg (Nürnberg 1945, Tokio 1946), wo führende Exponenten der Achsenmächte verurteilt wurden. Im Unterschied zu den 1993 und 1994 vom Uno-Sicherheitsrat zur «Wahrung und Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit» (Kapitel VII Uno-Charta) geschaffenen ad-hoc Tribunale für Ex-Jugoslawien und Ruanda, haftete den Militärtribunalen der Ruf der Siegerjustiz an.

Dennoch bildete das «Nürnberger Recht» zumindest teilweise die Grundlage für die Statuten der beiden Uno-Tribunale. Die Statuten und die Rechtsprechung der ad-hoc Tribunale für Ex-Jugoslawien (1993) und Ruanda (1994) dienten massgeblich der Weiterentwicklung des Völkerstrafrechtes (insbesondere bezüglich der Anwendung von Kriegsrecht in internen Konflikten und was die Weiterentwicklung und Auslegung der Straftatbestände betrifft).

Allen diesen Gerichten war trotz der Unterschiede eines eigen: sie bezogen sich auf bestimmte Staaten, Konfliktsituationen und damit auch Zeitspannen und ihre Tätigkeit ist zeitlich beschränkt.

Am 17.Juli 1998 wurde das so genannte Römer Statut verabschiedet, welches die Grundlage für einen permanenten Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) schuf und am 1. Juli 2002 in Kraft trat. Mit der Schaffung eines von der Uno unabhängigen Gerichtes sollte vermieden werden, dass Verbrechen aus rein machtpolitischen Überlegungen geahndet werden, d.h. nur dann, wenn der Sicherheitsrat eine Strafverfolgung will. Ausserdem sollte der Strafgerichtshof sofort reagieren können und nicht erst dann, wenn die meisten Verbrechen bereits verübt worden sind.

Die neuste Form internationaler Strafgerichtsbarkeit sind so genannte hybride Gerichte, die gleichzeitig eine landesrechtliche und eine internationale Rechtsgrundlage besitzen und aus nationalem und internationalem Personal zusammengesetzt sind. Zu dieser Kategorie gehören die Spezialgerichthöfe für Sierra Leone, Osttimor und das Rote-Khmer Tribunal in Kambodscha. Auch im Kosovo gibt es mittlerweile unter der UNMIK- Verwaltung gemischte Gerichte zur Aburteilung von Kriegsverbrechen sowie ethnisch motivierte Verbrechen.

Bei dem im Irak geschaffene Sondertribunal für die Verfolgung der während dem Ba’ath Regime begangenen Verbrechen, vor dem Saddam Hussein am 6. November 2006 zum Tode durch Strang verurteilt wurde, handelte es sich zwar um ein innerstaatliches Gericht, dennoch wurde ihm von verschiedenen Seiten vorgeworfen, Siegerjustiz zu betreiben. Amnesty International hatte den Prozess gegen Saddam Hussein Anfang November 2006 als unfair bezeichnet.

Was ist der Internationale Strafgerichtshof?

Der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) ist ein permanentes internationales Strafgericht, das für die Beurteilung der «schwersten Verbrechen, welche die internationale Gemeinschaft als Ganzes berühren» (Präambel des Römer Statutes), d.h. für Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit,Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression, zuständig ist.

Am 17.Juli 1998 verabschiedeten 120 Länder das Römer Statut, welches die Grundlage für den Internationalen Strafgerichtshof bildet. Nachdem im Frühling 2002 die für sein Inkrafttreten nötige Zahl an Ratifikationen durch 60 Staaten erreicht wurde und das Statut damit am 1. Juli 2002 in Kraft trat, konnte der IStGH mit Sitz in Den Haag im März 2003 seine Arbeit aufnehmen.

Nicht Mitglieder des IStGH sind jedoch wichtige Länder wie China, Russland, die USA sowie zahlreiche Staaten, die in traditionellen Konfliktgegenden liegen (Israel, Irak, Libyen, Sudan u.a.). Aktuell sind es 122 Mitgliedstaaten (Stand November 2013). Die aktuelle Liste der beteiligten Länder ist zu finden unter: www.icc-cpi.int

Der Gerichtshof existiert unabhängig von der Uno als selbständige Organisation. Er besitzt Völkerrechtspersönlichkeit sowie die Rechts- und Geschäftsfähigkeit, die zur Wahrnehmung seiner Aufgaben und zur Verwirklichung seiner Ziele erforderlich ist.

Warum braucht es einen Internationalen Strafgerichtshof?

Obwohl es auf internationaler Ebene schon gewisse Durchsetzungsmechanismen für Menschenrechte gibt (z.B. der Uno-Menschenrechtsrat, der Uno-Menschenrechtsausschuss und auf europäischer Ebene der Menschenrechtsgerichtshof), konnten bisher nicht Individuen, sondern nur Staaten zur Verantwortung gezogen werden.

Im humanitären Völkerrecht besteht zwar ebenfalls eine Verpflichtung der Staaten zur Verfolgung von Kriegsverbrechen, auch wenn kein Bezug zum eigenen Land besteht (Universalitätsprinzip). Dies gilt auch für die Verfolgung von Völkermord aufgrund der Völkermordkonvention. Doch wegen der traditionellen Zurückhaltung der Staaten bei der Verfolgung exterritorialer Straftaten, blieben auch solche Verbrechen meist ungestraft. Ausserdem gibt es Länder, in denen das Staatssystem zusammengebrochen ist (sog. «failed states») und die deshalb nicht gegen Menschenrechtsverletzungen vorgehen können.

Und nicht zuletzt gibt es verschiedene repressive Staaten, die nicht gegen Menschenrechtsverletzungen vorgehen wollen. Für solche Fälle wurde der Internationale Strafgerichtshof geschaffen, der die Täterinnen und Täter direkt zur Verantwortung ziehen kann, falls der eigene Staat dies nicht tun kann oder will.

Welche Straftaten kann der Internationale Strafgerichtshof verfolgen? Wen kann er anklagen?

Der IStGH kann Einzelpersonen strafrechtlich zur Verantwortung ziehen, die sich der im Römer Statut definierten «Kernverbrechen» schuldig gemacht haben: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Verbrechen der Aggression. Verurteilt werden können sowohl Militärs, Zivilpersonen und RegierungsvertreterInnen.

Verbrechen gegen die Menschlichkeit sind im Wesentlichen grobe und ausgedehnte systematische Menschenrechtsverletzungen wie etwa das «Verschwindenlassen» von Personen, Vergewaltigungen, Vertreibungen oder Folter (Artikel 7 Römer Statut).

Kriegsverbrechen hingegen sind Verletzungen des humanitären Völkerrechts und umfassen etwa den Gebrauch biologischer Waffen, Folter, Vergewaltigungen oder die vorsätzliche Bombardierung der Zivilbevölkerung in einem bewaffneten Konflikt; die Ansiedlung der eigenen Bevölkerung in besetzten Gebieten gilt ebenfalls als Kriegsverbrechen (Art. 8 Römer Statut).

Völkermord ist eine Handlung, wie beispielsweise «Tötung von Mitgliedern der Gruppe; oder die Verursachung von schwerem körperlichem oder seelischem Schaden an Mitgliedern der Gruppe», die in der Absicht begangen wird, eine nationale, ethnische, rassische oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu vernichten (Artikel 6 Römer Statut). Die Definition entspricht wörtlich der völkergewohnheitsrechtlich anerkannten Definition der Genozidkonvention von 1948.

Das Verbrechen der Aggression wird in Artikel 8 bis des durch die Resolution RC/Res.6 am 11. Juni 2010 geänderten, «neuen» IStGH-Statuts definiert. «Verbrechen der Aggression“ ist die Planung, Vorbereitung, Einleitung oder Ausführung einer Angriffshandlung, die ihrer Art, ihrer Schwere und ihrem Umfang nach eine offenkundige Verletzung der Charta der Vereinten Nationen darstellt, durch eine Person, die tatsächlich in der Lage ist, das politische oder militärische Handeln eines Staates zu kontrollieren oder zu lenken.»

Unter welchen Voraussetzungen kann der Internationale Strafgerichtshof eingreifen?

Der IStGH kann nur über Verbrechen befinden, die nach dem Inkrafttreten des Römer Statuts, also nach dem 1. Juli 2002, begangen wurden (aufgrund des allgemein anerkannten Rückwirkungsverbotes im Strafrecht). Zudem ist der IStGH nur zuständig, wenn ein solches Verbrechen auf dem Territorium oder von einem Bürger eines Vertragsstaates begangen wurde oder von einem Staat, der dem IStGH ad hoc die Zuständigkeit dafür zugesprochen hat oder wenn der Uno-Sicherheitsrat eine Situation zur Ermittlung an den IStGH überweist (Sudan und Libyen).

Obwohl Situationen dem Ankläger - mit dem entsprechenden Ersuchen um Einleitung von Ermittlungen - sowohl durch den Sicherheitsrat der Uno als auch durch Staaten unterbreiten werden können (Art. 13 und 14 Römer Statut), ist es schliesslich immer der Ankläger, welcher auf der Grundlage der Informationen die er erhält und selber sammelt, die konkreten strafrechtlichen Ermittlungen einleitet. Der Ankläger, und nur dieser, kann dies auch aus eigener Initiative tun. Allerdings muss eine Vorverfahrenskammer des IStGH eine solche Ermittlung immer vorgängig genehmigen (Art. 15 Römer Statut).

Diesen «Sicherheitsriegel» wollte die Mehrheit der Staaten einbauen, da sie fürchteten, ein übereifriger Ankläger könnte unkontrolliert überall Ermittlungen einzuleiten beginnen. Zudem ist ein konkreter Fall (innerhalb einer Situation) vor dem IStGH nur zulässig, wenn die für die Strafverfolgung zuständigen nationalen Behörden «nicht willens oder nicht in der Lage» sind, ein Verbrechen ernsthaft zu verfolgen, d.h. der IStGH kann aufgrund dieses Grundsatzes der Komplementarität nur subsidiär tätig werden (Art. 17 Römer Statut).

Denn er soll die innerstaatliche Strafgerichtsbarkeit bloss ergänzen, wie sogar die Präambel des Statutes klar festhält. Damit wird deutlich gemacht, dass nach wie vor die beteiligten Staaten die Hauptverantwortung für die Ahndung der Verbrechen tragen.

Wer kann vor dem Internationalen Strafgerichtshof klagen?

Weder der Uno-Sicherheitsrat noch ein Staat kann beim IStGH direkt eine Klage einreichen. Dies entspricht dem Mechanismus, den wir auch vom nationalen Strafrecht her kennen: es muss erst einmal ein Strafantrag gestellt werden, bevor ein Verfahren beginnt. Das heisst, dass die Strafverfolgungsbehörden um eine Einleitung von Ermittlungen ersucht wird, anders als im Privatrecht, wo eine Privatperson effektiv direkt vor Gericht Klage einreichen kann.

Sowohl in einem nationalen wie in einem internationalen Verfahren muss zuerst einmal in einer Ermittlung festgestellt werden, ob überhaupt ein Delikt begangen wurde, wer genau zuständig ist etc. Erst dann wird Anklage erhoben. Das ist allein Aufgabe der Anklagebehörde (IStGH: Office of the Prosecutor): Erst wenn diese aufgrund der Ermittlungen zum Schluss kommt, dass wirklich ein Verbrechen unter der Gerichtsbarkeit des IStGH vorliegt, wird Anklage erhoben.

Der Uno-Sicherheitsrat kann auch die Verfolgung von Verbrechen anordnen, die auf dem Gebiet von Nicht-Vertragsstaaten durch Angehörige von Nicht-Vertragsstaaten begangen wurden (Art. 13 lit.b Römer Statut). Zudem kann er den IStGH um eine 12-monatige Suspendierung der Ermittlungen ersuchen, wenn er glaubt, dass ein IStGH-Verfahren mit der Verantwortung der Uno zur Erhaltung des Friedens und der Sicherheit in Konflikt geraten könnte (Art. 16 Römer Statut).

Die Vorverfahrenskammer muss die Ermittlungen des Anklägers, die er proprio motu – also ohne Überweisung durch einen Staat oder den Sicherheitsrat – in Angriff nehmen will, vorgängig genehmigen (Côte d`Ivoire und Kenia). Zudem erfordert jede Anklageerhebung eine Bestätigung durch die Vorverfahrenskammer, die das zur Anklageerhebung vorliegende Beweismaterial prüft, bevor eine Anklage erfolgt. Die Ahndung von Menschen aus Nicht-Vertragsstaaten wird insbesondere von den USA, welche dem IStGH nicht beigetreten ist, bekämpft.

Welches sind die bisherigen Leistungen des internationalen Strafgerichtshof?

In den ersten Jahren des Bestehens sind erst wenige Fälle zur Anklage gekommen. Es sind konkret zwanzig Fälle in acht Situationen.

Darunter befindet sich die Situation in Uganda, wobei der IStGH fünf Haftbefehle gegen fünf führende Mitglieder der Lords Resistance Army erlassen hat. Das Verfahren gegen einen der fünf Gesuchten wurde eingestellt, weil er verstorben ist. Die anderen vier sind noch auf freiem Fuss.

Was die Situation in der Demokratischen Republik Kongo betrifft, wurde das erste Urteil in der Geschichte des IStGH am 10. Juli 2012 ausgesprochen. Dabei wurde Thomas Lubanga Dyilo zu 14 Jahren Haft verurteilt. Ein weiterer Angeklagter befindet sich noch in Untersuchungshaft und zwei weitere wurden aus der Untersuchungshaft entlassen. Bosco Ntaganda, einer der führenden Milizführer der Tutsi, hatte sich im März 2013 freiwillig dem IStGH gestellt.

Zudem wurde die Situation in Darfur (Sudan ist keine Vertragspartei) an den Strafgerichtshof weitergeleitet. Auch hier hat der Ankläger die Untersuchung eröffnet. Der Strafgerichtshof erhielt viel Aufmerksamkeit von der Öffentlichkeit, als er im März 2009 einen Haftbefehl gegen den amtierenden sudanesischen Präsidenten Omar al-Bashir erliess. Bashir wird wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen gesucht. Er befindet sich noch immer in Freiheit und amtiert als Präsident Sudans. Im Zusammenhang mit den Verbrechen in Darfur sind zwei weitere Haftbefehle gegen ausgestellt worden. Sie sind ebenfalls noch flüchtig. Zwei weitere Verdächtige sind vorgeladen worden, wobei das Verfahren gegen einen der beiden Männer eingestellt wurde, da er verstorben ist.

Im Fall der Zentralafrikanischen Republik ist der Prozess gegen den mutmasslichen Präsidenten und Oberbefehlshaber der Kongolesischen Befreiungsbewegung angelaufen.

Im März 2010 hat der Ankläger zudem auf sein Ersuchen hin die Befugnis erhalten, Ermittlungen in Kenia aufzunehmen. Das Verfahren gegen vier Verdächtige wurde aufgenommen.

Ausserdem hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Situation in Libyen an den Strafgerichtshof weitergeleitet. Im Juni 2011 wurden drei Haftbefehle ausgesprochen. Das Verfahren gegen Muammar Gaddafi wurde im November 2011 aufgrund seines Todes eingestellt. Wegen eines nationalen Prozesses wurde das Verfahren gegen einen weiteren Verdächtigen eingestellt. Der dritte Verdächtige ist noch auf freiem Fuss.

Im Februar 2013 ratifiziert die Elfenbeinküste das Römer Statut. Seither sind gegen drei Verdächtige Haftbefehle ausgesprochen worden, wobei sich zwei der drei noch auf freiem Fuss befinden.

Am 16. Januar 2013 ist die Untersuchung aufgrund der Situation in Mali eröffnet worden. Die Situation wird zurzeit untersucht.

Der aktuelle Stand der Verfahren ist auf der Website des IStGH abrufbar.

 

Wie funktioniert die Zusammenarbeit zwischen den Staaten und dem Internationalen Strafgerichtshof?

Der Internationale Strafgerichtshof kann nur tätig werden, wenn der betroffene Staat nicht von sich aus ein ernsthaftes nationales Strafverfahren durchführt. Geht der Fall an den IStGH über, ist der Staat dazu verpflichtet, den IStGH bei den Untersuchungen und der Anklage (z.B. Einsicht in Akten, Auslieferung von Verdächtigen) vollumfänglich zu unterstützen und wenn notwendig entsprechende gesetzliche Vorkehrungen zu treffen (z.B. Abschaffung der Immunität von Regierungschefs).

Wie wichtig diese Zusammenarbeit ist, hat sich bei den ersten Situationen gezeigt, die der IStGH ermittelte: Während die Auslieferung des kongolesischen Rebellenführers Thomas Lubanga Dyilo im März 2006 durch die Demokratische Republik Kongo, unmittelbar nach Ausstellung des IStGH Haftbefehls anstandslos und prompt erfolgte, weigerte sich Uganda, die ebenfalls durch Haftbefehl gesuchten Anführer der nordugandischen Rebellenorganisation LRA zu verhaften und an den IStGH auszuliefern; und dies obwohl es Uganda selbst war, welches die Situation dem IStGH zur Ermittlung überwiesen hatte.

Die Staaten haben im Übrigen auch eine Kontrollfunktion gegenüber dem IStGH. Eine Staatenversammlung, bestehend aus allen Vertragsparteien, wacht über die Arbeit des IStGH. Konkret wird diese Überwachungsfunktion durch von der Staatenversammlung gewählte VertreterInnen vorgenommen. Die Versammlung der Vertragsstaaten beschliesst z.B. den Haushalt des Gerichtshofs, wählt die Richter, erörtert aber auch substantielle Fragen, wie solche bezüglich strategischer Planung oder fehlender Zusammenarbeit.

 

Gibt es Widerstände gegen den Internationalen Strafgerichtshof?

Wichtige Staaten wie die USA, Russland, China sowie Staaten, die in traditionellen Konfliktgegenden liegen (z.B. Israel, Libyen, Irak, Iran, Sudan) sind nicht Mitglieder des IStGH und bekämpfen diesen teilweise heftig. Insbesondere die USA versuchen auf nationaler und internationaler Ebene, den Einfluss des IStGH abzuwehren.

Unter dem Druck der USA sah sich der Uno-Sicherheitsrat zudem genötigt, 2003 eine Resolution vom Juni 2002 zu verlängern, die für Staatsangehörige von Nichtvertragsparteien eine Immunität vor der Strafverfolgung durch den IStGH vorsah. Mangels Unterstützung anderer Staaten wurde diese im Jahr 2004 nicht weiter verlängert. Am meisten haben dem IStGH wohl die Bemühungen der USA geschadet, weltweit Länder zum Abschluss so genannte bilaterale Immunitätsabkommen (Bilateral Immunity Agreements, BIA) zu drängen, mit dem Ziel US-Bürger, insbesondere Angehörige der Streitkräfte, aber auch andere ehemalige oder derzeitige Regierungsbeamte, vor einem Verfahren vor dem IStGH zu bewahren. Sehr problematisch ist, dass diese Abkommen keine Strafverfolgungspflicht der USA für IStGH Verbrechen vorsehen.

Viele Regierungen, NGOs und Rechtsexperten - auch US amerikanische – werfen den USA vor, damit Völkerrecht zu verletzen, zumindest wenn sie BIA mit IStGH Unterzeichnerstaaten abschliessen. Die Schweiz hat die Unterzeichnung eines solchen Abkommens formell abgelehnt, wie viele andere gerichtshoffreundliche Staaten auch, da dies zu einer Untergrabung der Autorität des Gerichtshofes und schliesslich zur Straflosigkeit für Kriegsverbrechen, Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Verbrechen der Aggression führe.

Der 2002 vom US Kongress angenommene American Servicemembers' Protection Act (ASPA) enthält Vorschriften, welche die Kooperation mit dem ICC einschränken und sogar soweit gehen, dem Präsidenten der USA die Befugnis zu erteilen, «alle notwendigen Massnahmen» zu ergreifen, um US-Bürger aus IStGH Gewahrsam zu befreien - eine Klausel, die dem Gesetz den Übernamen «The Hague Invasion Act» eintrug. Da es auch Sanktionen für Staaten vorsieht, die mit dem IStGH zusammenarbeiten, wurde es vor allem von europäischer Seite heftig kritisiert. Ausführliche Informationen und Dokumente zur Rolle der USA sind auf der CICC Homepage abrufbar: www.iccnow.org.

Wie unterstützt Amnesty International den Internationalen Strafgerichtshof?

Amnesty International fordert seit langem die Schaffung einer allgemein gültigen, internationalen Strafgerichtsbarkeit. AI ist Gründungsmitlied der CICC, der Coalition for the International Criminal Court, ein weltweites Netzwerk von über 2000 NGOs, welche sich – zum Teil schon von Beginn der ersten Vorverhandlungen 1995 an – für einen effektiven und unabhängigen Gerichtshof einsetzen. Das engagierte Lobbying der CICC NGOs hat viel zum Gelingen der Verhandlungen und zur Schaffung des IStGH beigetragen.

Ausserdem interveniert AI immer wieder zu konkreten Problemen in Zusammenhang mit dem IStGH, z.B. fordert AI die in vielen Ländern verfassungsrechtlich verankerte Abschaffung der Straflosigkeit für (ehemalige) Staatsoberhäupter und Regierungsvertreter.

Länder, die das Römer Statut unterzeichnet haben, unterstützt AI mit Beratungen bei der Umsetzung ins nationale Recht. Ausserdem unterstützt AI die Arbeit des IStGH mit Informationen zu gravierenden Menschenrechtsverletzungen in zu untersuchenden Ländern. AI-Website zu International Justice auf www.amnesty.org.