Die im letzten November angenommene Ausschaffungsinitiative stellt in der Umsetzung eine Knacknuss dar: Eine Arbeitsgruppe muss austüfteln, wie das Volksbegehren umgesetzt werden könnte, ohne gegen andere Verfassungsbestimmungen oder das Völkerrecht zu verstossen. Vorschläge, wie solche Situationen vermieden werden könnten, kursieren schon länger, und auch im Bundesparlament gibt es entsprechende Vorstösse.
Nationalrat Daniel Vischer (Grüne Partei, Zürich) beispielsweise hat bereits 2007 eine parlamentarische Initiative eingereicht, die verlangt, dass die Bundesverfassung «dergestalt zu ändern sei, dass eine Volksinitiative dann ungültig ist, wenn sie materiell gegen den Grundrechtsschutz und gegen Verfahrensgarantien des Völkerrechts verstösst». Die staatspolitische Kommission des Ständerates lehnte Vischers Vorstoss im Oktober 2008 ab, der Nationalrat aber hat ihr im März 2009 zugestimmt. Wieso tut sich seither nichts mehr? «Die Sache ist sistiert, weil die Bundesverwaltung derzeit einen Bericht zum Thema erstellt», sagt Vischer.
Mit der Erarbeitung dieses Zusatzberichts hat der Bundesrat das Eidgenössische Justiz und Polizeidepartement (EJPD), das Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und die Bundeskanzlei beauftragt. Er will damit seinen Bericht von letztem Jahr zum Verhältnis von Landesrecht und Völkerrecht ergänzen. Wann der Zusatzbericht vorliegt, ist noch unklar; EDAPressesprecher Georg Farago erklärte Ende Januar auf Anfrage, der Bundesrat werde ihn «in absehbarer Zeit» verabschieden.
Vischer will mit seiner Initiative erreichen, «dass Gültigkeit und Umsetzungsfähigkeit von Volksinitiativen harmonisiert werden». Derzeit wird laut der Bundesverfassung eine Initiative dann für ungültig erklärt, wenn sie zwingendes Völkerrecht verletzt, beispielsweise das Verbot von Völkermord, Folter oder Sklaverei. Eine Verletzung der übrigen Bestimmungen des Völkerrechts ist kein Ungültigkeitsgrund. Weil die Schweiz in der Praxis dennoch darauf Rücksicht nehmen muss, entstehen nach Abstimmungen oft schwierige Situationen. Die Umsetzbarkeit von Minarettverbot, der Verwahrungs oder der Ausschaffungsinitiative wird so zum Problemfall.
Warnhinweise
Nationalrätin Bea Heim (SP, Solothurn) schlug ein anderes Mittel vor, um «mit mehr Transparenz die Stärkung des Initiativrechts» zu erreichen. Bei Initiativen, deren Vereinbarkeit mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen unklar sind, könnten Warnhinweise auf den Unterschriftenbögen angebracht werden. Die könnten etwa lauten: «Diese Initiative kann Ihre Grundrechte einschränken» oder «Achtung, diese Initiative ist möglicherweise nicht umsetzbar». Damit sollen die Stimmberechtigten von Anfang an Klarheit darüber haben, ob sie ihre Unterschrift unter ein umsetzbares Volksbegehren setzen. Dieses Vorgehen würde allerdings erfordern, dass die Bundeskanzlei vor der Unterschriftensammlung prüft, ob eine Initiative mit dem Völkerrecht kollidiert – das wäre ein Novum.
Mit der Frage, wer überhaupt prüfen soll, ob eine Initiative ungültig ist, befasst sich ein im November 2009 von Isabelle Moret (FDP, Waadt) im Nationalrat eingereichte parlamentarische Initiative. Sie schlägt vor, dass eine richterliche Instanz, beispielsweise das Bundesgericht, vor Beginn der Unterschriftensammlung über die Gültigkeit entscheidet. «Nur ein Gericht ist in der Lage sicherzustellen, dass eine rein rechtliche Überprüfung stattfindet», schreibt Moret als Begründung. Denn bis anhin tut sich das Parlament schwer mit der Ungültigkeitserklärung von Initiativen – wer will schon als Politiker gelten, der Anliegen des Volkes missachtet? Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats konnte sich nicht für Morets Idee erwärmen. Sie bezweifelt, «ob es vernünftig» sei, ein Gericht mit der Prüfung zu beauftragen. Die Prüfung vor der Unterschriftensammlung sei ausserdem kostspielig – und wenn die Initiative dann gar nicht zustande kommt, vergebens.
Überblick schaffen
Auch ausserhalb der Bundesversammlung wurden von verschiedener Seite Vorschläge geäussert, beispielsweise von alt Bundesrichter Giusep Nay, dem Zürcher Rechtsprofessor Alain Griffel oder dem emeritierten Professor Jörg Paul Müller. Übersicht schaffen will der junge, vor etwas über einem Jahr gegründete Think Tank Forum Aussenpolitik (foraus). Er erarbeitet derzeit einen Bericht, der auf einer Art Baukastenmodell basiert und analysiert, wie drei verschiedene Elemente zusammengesetzt werden könnten: erstens Instrumente, die problematische Initiativen wirksamer verhindern sollen, zweitens die Institution, die mit der Prüfung beauftragt wäre, und drittens der Zeitpunkt, zu dem die Prüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen stattfinden soll.
«Was den Zeitpunkt angeht, tendieren wir sehr dazu, dass die Prüfung vor der Unterschriftensammlung stattfinden soll. Denn sonst stehen 100000 Unterschriften im Raum, die einen grossen politischen Druck ausüben und die man schlecht ignorieren kann», erklärt Nina Burri, die die VölkerrechtArbeitsgruppe bei foraus leitet.
Betreffend der Institution ist die Entscheidung schwieriger. Den Vorschlag, es solle sich ein Expertengremium der Sache annehmen, hält Burri für politisch schwer umsetzbar. Und was ist mit dem Bundesgericht? «Das Bundesgericht hat diesbezüglich bereits eine grosse Erfahrung, da es auf kantonaler Ebene ähnliche Fragen prüft. Man sollte sich aber bewusst sein, dass der Einbezug des Bundesgerichts ein sehr grosser Eingriff in das bisherige System wäre.»
Völkerrecht nützt uns
Für vielversprechend hält sie eine Art «Ewigkeitsklausel», die einen bestimmten Teil des Verfassungs oder Völkerrechts für unabänderbar erklärt oder den Begriff des zwingenden Völkerrechts ausdehnt. «Derzeit wird das Völkerrecht in der öffentlichen Diskussion eher negativ dargestellt. Das Völkerrecht gibt uns aber viel mehr, als es uns nimmt», betont Burri. «Es trägt zu einem friedlichen Zusammenleben bei, schützt uns vor Kriegen und bringt uns Menschenrechte. Die momentan häufige Forderung, wir müssten völkerrechtliche Verträge kündigen, ist völlig unrealistisch. Die Welt ist heute so dicht vernetzt, die Schweiz kann sich nicht einfach aus diesem Netz lösen! Zudem würde dies auch die stark vom Export abhängige schweizerische Wirtschaft benachteiligen. Ganz alltägliche Dinge basieren auf dem Völkerrecht, zum Beispiel. die Einfuhr von Kakao für die Schweizer Schokolade, der Flughafen Basel oder die Bodenseeschifffahrt.»
Erschienen in «AMNESTY – Magazin der Menschenrechte» von Februar 2011
Herausgegeben von Amnesty International, Schweizer Sektion