Evelyne Schmid ist Assoziierte Professorin für Völkerrecht an der Universität Lausanne.
AMNESTY: Mitte März hat der Bundesrat die Schweiz in den Notstand versetzt. Wie weit können Massnahmen zur Eindämmung der Pandemie gesetzlich gehen?
Evelyne Schmid: Der Begriff Notstand ist mehrdeutig, weil viele darunter verstehen, dass die Regierung machen könne, was sie wolle. Und er steht nicht in der Verfassung, anders als die «ausserordentliche Lage». Laut Epidemiegesetz kann der Bundesrat in einer «ausserordentlichen Lage» Entscheidungen treffen, die im Normalfall bei den Kantonen liegen. Ausserdem enthält die Verfassung einen Absatz zu «schweren Störungen der öffentlichen Ordnung». Aber auch wenn der Bundesrat erweiterte Befugnisse hat, so gilt doch der Rechtsstaat, und es gibt Grenzen: Die Verordnungen sind zeitlich auf maximal sechs Monate beschränkt, danach muss sich die Bundesversammlung dazu äussern können. Die erweiterten Befugnisse des Bundesrats gelten ausserdem nur dort, wo es darum geht, diese schwere Bedrohung zu bekämpfen. Der Bundesrat darf auf dieser Grundlage zum Beispiel keine Massnahmen treffen, die anderen Interessen gelten.
Wie können die Menschenrechte in einem solchen Umfeld geschützt werden?
Die Verfassung, einschliesslich der Grundrechte, gilt weiterhin, auch wenn Grundrechte eingeschränkt werden können – das ist auch in der Europäischen Menschenrechtskonvention vorgesehen. Der Staat hat also mehr Handlungsspielraum. Bei Pandemien erhält die Exekutive mehr Macht, damit rasch gegen die Gefahr vorgegangen werden kann. Aber nochmals: Die Staaten müssen sich auf diese Aufgabe beschränken. Wenn zum Beispiel beschlossen wird, während der Pandemie die Überwachung zu erhöhen, kann man nicht einfach gleich noch Daten «in Reserve» sammeln. Die Einschränkung unserer Grund- und Menschenrechte ist dann akzeptabel, wenn sie sich auf das primäre Ziel beschränkt: die Bekämpfung der Pandemie, und zwar mit verhältnismässigen und rechtlich vorgesehenen Mitteln. Der Staat hat aber auch die Pflicht, aktiv zu werden: Er muss uns schützen und sicherstellen, dass die Menschenrechte umgesetzt werden. Zum Beispiel muss er uns soweit möglich vor Schäden der körperlichen und der psychischen Gesundheit bewahren, er muss das Personal in Spitälern oder Alters- und Pflegeheimen vor dem Virus schützen, er muss dafür sorgen, dass Patienten mit anderen Krankheiten ebenfalls die bestmögliche Behandlung bekommen, und er muss die Massnahmen gegen häusliche Gewalt verstärken. E
Aber wir hatten zu wenig Atemschutzmasken – hat der Bund seine Pflichten verletzt?
Jeder Mensch hat das Recht auf den für ihn bestmöglichen gesundheitlichen Zustand, was für den Fall von Epidemien ein adäquat vorbereitetes Gesundheitssystem voraussetzt. Die Kantone müssen dafür sorgen, dass genügend Material vorhanden ist. Die Schutz- und Verwirklichungspflichten gelten zum Beispiel auch für die Kontrolle von Baustellen, damit die Arbeiter den nötigen Schutz bekommen. Die Spitäler wurden in der Vergangenheit dazu gedrängt, ihre Kosten zu reduzieren, in der Folge waren sie schlechter vorbereitet. Es ist schwierig, die Behörden mitten in einer Pandemie zu kri-tisieren, aber nach der Krise müssen die Präventionsmassnahmen evaluiert werden.
Auch im Gefängnis sind die Menschenrechte bedroht. Genügend Abstand zu halten ist in überfüllten Haftanstalten wie in Champ-Dollon (Kanton Genf) schwierig…
Auch in Gefängnissen muss der Staat für den Schutz der Insassen und des Personals sorgen, das Virus darf sich möglichst nicht verbreiten. Unter Umständen sind bedingte Freilassungen eine Möglichkeit, falls schon ein grosser Teil der Strafe verbüsst wurde und die Prognosen positiv sind. Die Haft kann auch vorübergehend unterbrochen werden. Gefangene sind im Durchschnitt bei schlechterer Gesundheit als die restliche Bevölkerung und also stärker vom Virus bedroht. Ausserdem stellt sich das Problem des Zugangs zu Informationen für die Gefangenen. Diese haben das Recht, über die Ausbreitung der Epidemie informiert zu werden.
Die Überwachung, etwa von Mobiltelefonen oder durch Videokameras, hat zugenommen. Wie steht es um die Privatsphäre der Bürgerinnen und Bürger?
Die Eindämmung einer Pandemie ist ein legitimer Grund, unser Privatleben einzuschränken. Aber ein legitimer Grund genügt nicht. Auch hier braucht es zudem eine gesetzliche Grundlage, Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit. Die Überwachung darf nur zum Ziel haben, die Epidemie einzudämmen, und muss eng kontrolliert werden. Die Behörden dürfen das nicht einfach privaten Unternehmen überlassen, ohne sicherzustellen und zu überwachen, was mit unseren Daten passiert. Die im Kanton Aargau Mitte Mai immer noch vorgesehene Nutzung von Videokameras von Privaten durch die Polizei oder die Installation von zusätzlichen Überwachungskameras ohne Bewilligung der kantonalen Datenschützerin ist meines Erachtens gegenwärtig unzulässig. Ob die neue Swiss-PT-App ein adäquates und sicheres Mittel zur Eindämmung des Coronavirus darstellt, wird sich erst noch zeigen müssen.
Die Sans-Papiers sind besonders von der Krise betroffen. Ist es vorstellbar, diesen Menschen jetzt ein Aufenthaltsrecht zu geben?
In der Schweiz steht der Zugang zu Gesundheitsdienstleistungen allen offen. Aber in der Realität ist das nicht immer gegeben, zum Beispiel weil die Sans-Papiers Angst haben. Neben der finanziellen Lage ist die psychische Gesundheit, die ein Menschenrecht ist, derzeit oft in Gefahr. Die Krise belastet insbesondere jene, die wirtschaftlich schlecht dastehen. Ich denke da auch an die Familien von Sans-Papiers im Ausland, die häufig vom heimgeschickten Geld abhängig sind. Für den Zugang zur Gesundheitsversorgung wären Aufenthaltsgenehmigungen natürlich vorteilhaft, aber dieser Prozess wäre politisch sehr schwierig.
Können wir im Menschenrechtsbereich mit Gesetzesänderungen rechnen, wenn die Krise vorbei ist?
Es wird vor allem darum gehen, die positiven Menschenrechtsverpflichtungen besser zu berücksichtigen. Das Problem ist oft nicht das Gesetz, sondern die Umsetzung, wenn wir auf zukünftige Epidemien besser vorbereitet sein wollen. Zu erwarten ist eine Debatte darüber, wie wir Krisen bewältigen können, nicht nur gesundheitliche, sondern auch die des Klimas. Welche Rolle kommt zum Beispiel dem Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport zu? Welche Risikoszenarien werden durchgespielt? Sind es Kampfflugzeuge oder Masken, die wir brauchen?