Révision de la Loi sur l'asile

Comment ces lois ont vu le jour

La dernière révision de la Loi sur l’asile est la septième depuis sa création en 1979. Elle a été initiée en 1999 par la conseillère fédérale Ruth Metzler, peu avant la votation consacrée à l’initiative sur l’asile de l’UDC. Le Conseil national s’est penché pour la première fois en mai 2004 sur les modifications proposées. En été 2004, le Ministre de la justice Christoph Blocher a soumis de nouvelles propositions afin de rendre la loi plus sévère.

Ces durcissements ont été dans l’ensemble acceptés par le Conseil des Etats durant la session de printemps. Certains vont même plus loin que ne le demandait le Conseil fédéral. A son tour, le Conseil national a donné en septembre 2005 son aval à quasiment toutes les propositions de durcissement. Seule la suppression de l’aide d’urgence, anticonstitutionnelle, est passée à la trappe. Lors des votations finales du 16 décembre 2005, le Parlement a adopté la révision partielle de la Loi sur l’asile et la nouvelle Loi sur les étrangers (LEtr), qui remplace la LSEE (Loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers). Amnesty International et de nombreuses autres organisations et partis (socialistes, Verts) ont lancé un référendum avec succès. Le 24 septembre 2006, les citoyen·ne·s suisses ont accepté les deux lois, à une large majorité.

Contraire aux droits humains

Selon Amnesty International, ces deux textes ne respectent tout simplement pas les droits humains fondamentaux. Certaines mesures violent la Convention de Genève sur les réfugiés et la Convention européenne des droits de l’homme et portent atteinte au droit à l’asile. Amnesty International critique les aspects suivants de la loi révisée sur l’asile et de la nouvelle loi sur les étrangers:

1. Non entrée en matière en cas d’absence de documents d’identité (LAsi)

La non entrée en matière en cas d’absence de papiers a été durcie. A défaut de présentation de documents de voyage ou de papiers d’identité dans les 48 heures après la demande d’asile ou si leur absence n’est pas justifiée de manière crédible, l’entrée en matière est refusée. La différence fondamentale avec les dispositions actuelles tient au type de papiers acceptés: des documents tels que les permis de conduire ou les actes de naissance ne suffisent plus pour entamer une procédure d’asile. Les demandes faites sans papiers d'identité ne devront être examinées que si la qualité de réfugié·e peut être démontrée ou rendue crédible dès l’audition du ou de la requérant·e. Jusque-là, en l’absence de papiers, des «indications de persécutions» suffisaient pour que la demande d’asile doive être examinée.

  • Violation du droit international et de la Convention sur les réfugiés: La Loi sur l’asile est supposée assurer une protection contre la persécution. Avec le durcissement des motifs de non entrée en matière, la loi ne peut plus remplir son objectif principal. Si des personnes effectivement persécutées ne peuvent prouver leur identité à l’aide, par exemple, d’un permis de conduire et se voient refuser l’accès à une procédure d’asile pour ce motif, la Convention sur les réfugiés est de fait violée. Le professeur Walter Kälin, spécialiste renommé du droit international et du droit d’asile, parvient à la même conclusion dans son expertise. Il considère les mesures approuvées comme «contraires au droit international» et «clairement démesurées au niveau du droit constitutionnel». Le rapport sur la Suisse du Commissaire pour les droits humains du Conseil de l’Europe critique vivement le durcissement des mesures en cas d’absence de papiers.
  • La disposition est contraire à toute logique: La mesure implique la présomption que celui/celle qui n’est pas en possession de papiers d’identité ou de voyage ne peut être un réfugié. Selon les informations fournies par l’UNESCO, plus de 40% de la population mondiale est dépourvue de papiers d’identité. En outre ce sont précisément les personnes réellement persécutées, appartenant à une minorité ou issues d’un pays en guerre civile, qui se trouvent dans l’incapacité de se procurer des papiers d’identité avant leur fuite. Il n’est souvent pas possible pour les personnes persécutées de prendre contact avec les autorités locales afin de se procurer des documents valables. Selon les données de l’Office fédéral de la statistique, durant l’année 2004 seuls 69% des réfugié·e·s ont fourni des papiers. Dans ce chiffre sont inclus les papiers tels que permis de conduire ou actes de naissance, qui, selon la nouvelle législation, ne seront plus reconnus comme valables. AI CH connaît plusieurs dossiers où une personne sans papiers a posé une demande d’asile en Suisse et a été reconnue en tant que réfugiée.
  • La disposition est contraire à la pratique des autorités: Dans la pratique, ce sont souvent les demandes d’asile de personnes qui n’ont eu aucun problème pour obtenir des papiers d’identité qui sont refusées par les instances suisses: «une personne persécutée par les autorités ne prend empiriquement pas contact avec celles-ci, ou encore ne se rend pas directement auprès de celles-ci afin d’obtenir des papiers officiels» (extrait d’une décision de l’ODR).
  • L'exemple de Stanley Van Tha démontre l'absurdité de cette mesure: L’ancien Office fédéral des réfugiés, devenu Office fédéral des migrations (ODM) avait rejeté la demande d’asile de Stanley Van Tha, un requérant birman, entre autre pour manque de crédibilité en argumentant comme suit: «Etonné par le fait que les autorités locales lui aient délivré un passeport en mai 2002 et, qui plus est, bien que le requérant dise être recherché par les autorités, qu’il ait réussi à sortir légalement du pays par avion alors que les autorités auraient eu tout le temps et l’occasion de l’arrêter».
    Stanley Van Tha a été arrêté directement à l’aéroport par les autorités birmanes lors de son retour, et condamné à 19 ans de prison, cinq ans pour sortie illégale du pays et sept ans pour avoir cherché asile à l’étranger.
  • Le durcissement ne sert à rien contre les abus: Celles et ceux qui militent en faveur de l’extension de la non entrée en matière actuelle en cas d’absence de papiers estiment qu’avec cette mesure, la lutte contre les abus sera renforcée. Le fait est que le renvoi des requérant·e·s refoulé·e·s est souvent retardé en cas d’absence de papiers réglementaires. Avec un accroissement des non entrées en matière, on ne parvient cependant pas à résoudre la question de l’exécution des renvois! Celui qui ne cherche qu’à retarder ou à empêcher l’accomplissement du refoulement ne se préoccupe pas d’être confronté à une décision négative ou de non entrée en matière. La nouvelle disposition concernant les requérant·e·s sans papiers n’aura que peu d’effet, puisque les demandes abusives n’ont de toute manière aucune chance d’aboutir dans une procédure ordinaire.
2. Elargissement de l’exclusion de l’aide sociale à tous les requérants déboutés (LAsi)

La loi révisée sur l’asile étend l’exclusion de l’aide sociale à tous les requérant·e·s débouté·e·s. Depuis avril 2004 déjà, les requérant·e·s frappé·e·s d’une décision de non entrée en matière n’ont plus droit qu’à une aide d’urgence, en lieu et place de l’aide sociale. A l’avenir, toutes les personnes déboutées seront exclues de l’aide sociale, quand bien même elles ne seraient pas responsables de leur impossibilité de quitter le territoire (par ex. en l’absence d’accord de réadmission avec le pays d’origine). Même les plus vulnérables, comme les familles avec enfants en bas âge, les femmes enceintes, les mineurs non accompagnés, les malades et les personnes âgées, pourront à l’avenir ne pas avoir droit à l’aide sociale. Cette exclusion de l’aide sociale vaut aussi en cas de séjour légal dans le cadre d’une procédure extraordinaire, lorsque les personnes concernées sont réintégrées dans la procédure d’asile en raison d’un changement de la situation dans le pays d’origine, et sont en attente d’une nouvelle décision de la Suisse. L’exclusion aura aussi valeur rétroactive pour les requérant·e·s qui ont déposé une demande dans le cadre du droit actuel ou dont la requête a été rejetée.

  • La mesure est inefficace: Les premières expériences faites avec l’exclusion de l’aide sociale montrent, que la mesure n’a pas d’effet dissuasif. Elle ne pousse pas les demandeurs et demandeuses d’asile à quitter le territoire, ni ne permet de réduire les coûts. L’élargissement de l’exclusion de l’aide sociale à tous les requérant·e·s débouté·e·s ne favorisera pas le retour de ces personnes chez elles. De plus, cette mesure a pour effet de rediriger les coûts sur les cantons, les villes et les privés.
  • Aucune protection pour les personnes particulièrement vulnérables: Avec l’exclusion de l’aide sociale, des personnes particulièrement vulnérables (familles avec enfants, femmes enceintes, enfants non accompagnés, personnes âgées ou malades) peuvent se retrouver à la rue. De cette manière, nous risquons de violer la Convention sur les droits de l’enfant et la Convention européenne des droits de l’homme.
  • La disposition favorise l’appauvrissement et l’illégalité : L’exclusion de l’aide sociale implique que de nombreuses personnes affectées seront poussées dans l’appauvrissement et l’illégalité. Les expériences faites avec l’exclusion de l’aide sociale montrent que la précarité et le travail au noir se voient renforcés. Ce sont surtout les villes qui craignent une augmentation des coûts et de la criminalité suite à l’exclusion de l’aide sociale de tous les requérant·e·s débouté·e·s. De plus, le fait que les requérant·e·s débouté·e·s se retrouvent plus facilement dans l’illégalité et dans la précarité risque de renforcer les préjugés négatifs ainsi que les positions xénophobes au sein de la population.
  • Impossibilité de quitter légalement le territoire: Pour beaucoup de personnes frappées d’une décision négative, le départ légal immédiat est impossible, ces personnes ne se trouvant souvent pas en possession de documents de voyage ou de pièces d’identité valables. Il est absurde d’envisager la possibilité d’un départ illégal vers un autre pays européen, les requérant·e·s risquant de se faire simplement renvoyer en Suisse en application de la convention de reprise avec l’Union européenne. Il est fréquent que les personnes désirant quitter le pays doivent attendre durant des mois leurs documents de voyage, sans que cela ne soit de leur faute. Il n’est pas admissible que ces personnes soient sanctionnées en se faisant exclure de l’aide sociale! En outre, les personnes ayant demandé un réexamen de leur demande, ou qui ont exigé une révision de leur dossier, sont également concernées par cette disposition.
3. Suppression de l’admission humanitaire (LAsi)

L’admission humanitaire proposée par le Conseil fédéral n’a pas été retenue. En lieu et place, l’«admission provisoire» reste en vigueur, assortie de diverses modifications. Dans les deux cas, il s’agit d’admettre des personnes qui ne remplissent pas les critères de l’asile, mais ne peuvent cependant pas être renvoyées, parce que ce n’est pas possible ou pas raisonnable. La différence fondamentale entre admission provisoire et humanitaire tient à la date du regroupement familial. Dans la situation actuelle, les personnes concernées ne peuvent faire venir leurs familles en Suisse qu’après trois ans. Le regroupement n’est au demeurant possible que si la personne ne dépend pas de l’aide sociale et si elle dispose d’un logement suffisamment spacieux. La révision de la loi améliore en revanche l’accès au marché du travail pour les étrangers et étrangères admis à titre provisoire, dans la mesure où les cantons peuvent octroyer des permis sans tenir compte de la situation économique et du marché de l’emploi.

  • Intégration: Un délai de trois ans tel que le veut la nouvelle loi n’a pas de sens, puisque près de 90% des réfugié·e·s restent définitivement en Suisse. Pour favoriser l’intégration, il faudrait que la famille soit regroupée aussi rapidement que possible.
  • Protection des membres de la famille: Souvent les personnes admises provisoirement en Suisse sont originaires de pays où fait rage une guerre civile ou des situations de violence généralisée. Dans de pareils cas, il faut prendre en considération le fait que les familles des personnes admises provisoirement sont en danger. Dans ces cas, la réunification immédiate de la famille est nécessaire. Il n’est matériellement pas justifiable de la faire dépendre de la situation financière d’une famille.
  • Inégalité de traitement: Comme les pratiques cantonales varient fortement, cela produira des inégalités de traitements. Dans les cantons restrictifs, l’activité rémunérée et, partant, le regroupement familial, resteront impossibles en pratique.
4. Cas de rigueur (LAsi)

Selon la Loi sur l’asile actuelle, les autorités fédérales peuvent promulguer une admission provisoire lorsqu’un cas le justifie, suite à une intégration particulièrement réussie et si la procédure est en suspens depuis quatre ans au moins. A l’avenir, après un séjour de cinq ans, les cantons pourront décider s’ils souhaitent examiner les cas de rigueur ou non. Des situations personnelles de grande détresse ne constitueront plus un motif d’admission provisoire et ne seront plus prises d’office en considération. Après cinq ans, les cantons n’auront l’obligation d’examiner de manière approfondie l’octroi d’une autorisation de séjour annuelle que pour les admissions provisoires.

  • Inégalité de traitement: Avec le durcissement de la Loi sur l’asile, le choix est laissé aux cantons d’examiner les cas de rigueur ou non. Les différences de traitement entre les cantons seront bien évidemment énormes! Les cantons peu enclins à effectuer cet examen ne peuvent pas être blâmés. L’inégalité de traitement déjà existante sera renforcée par cette mesure. Le canton de Vaud par exemple a demandé des autorisations pour cas de rigueur dans 1784 cas. Durant la même période, le canton de Zurich ne l’a fait que dans un seul cas. La Commission fédérale contre le racisme estime que le principe d’égalité de traitement n’est pas respecté si l’on abandonne cette compétence aux cantons.
5. Accès au conseil juridique et à la représentation devant les instances judiciaires (LAsi)

Selon la loi révisée sur l’asile, c’est la Confédération qui règle l’accès au conseil juridique et à la représentation devant les instances judiciaires, dans les centres d’enregistrement et dans les aéroports. En revanche, la loi ne dit rien de ce que sera ce règlement. Le délai de recours pour les personnes frappées d’une non entrée en matière ne dure souvent que neuf jours.

  • Possibilité de recours non garantie: Le Parlement a refusé une garantie de l’accès au conseil juridique. L’accès au conseil juridique et à la représentation devant les instances judiciaire n’est donc pas garanti. La protection légale n’est pas garantie en raison de la brièveté des délais de recours et des mesures de privation de liberté. Durant les cinq jours que dure le plus souvent le délai de recours, les requérant·e·s peuvent être maintenu·e·s en détention en vue de refoulement. Pour des requérant·e·s qui pour la plupart ignorent le droit et la langue, il n’est pas possible de rédiger un recours valable juridiquement en cinq jours ouvrables.
6. Contacts avec les autorités des pays d’origine (LAsi)

Les autorités suisses pourront à l’avenir prendre contact avec les autorités du pays d’origine du ou de la requérant·e dès qu’une décision négative aura été prise en première instance et cela afin d’organiser le renvoi.

  • Menace sur les proches des requérant·e·s: Cette disposition peut constituer une menace pour les proches des réfugié·e·s dans leurs pays d’origine et conduire à de nouvelles persécutions. Dans la pratique, un réfugié sur trois environ n’a pas été reconnu comme tel en première instance, mais seulement après un recours.
7. Durcissement des mesures de détention (LEtr)

Avec la nouvelle Loi sur les étrangers, les motifs de détention en phase préparatoire sont élargis et la détention pour insoumission vient s’ajouter au dispositif. La durée maximale des trois formes de détention (pour insoumission, en phase préparatoire et en vue du refoulement) est allongée. La détention pour insoumission, appelée aussi contrainte par corps, est la forme la plus dure de toutes: elle permet de forcer une personne à quitter le pays si des mesures moins coercitives n’ont pas produit de résultat. Pour les adultes, la détention pour insoumission peut aller jusqu’à 18 mois et pour les 15-18 ans, jusqu’à 9 mois. La combinaison des différentes détentions permettra à l’avenir de garder sous les verrous les adultes jusqu’à 24 mois et les adolescent·e·s jusqu’à un an.

  • Mesure disproportionnée: Une peine de prison de deux ans sanctionne, en droit pénal, une attaque avec violence ou un viol. Garder en détention durant deux ans une personne qui doit être refoulée est totalement disproportionné. L’application de la détention préventive pouvant durer jusqu’à 18 mois est particulièrement délicate en ce qui concerne le respect des droits humains. Elle viole probablement la Convention européenne des droits de l’homme. La détention préventive de jeunes dès l’âge de 15 ans n’est pas justifiable.
  • La mesure ne favorise pas l’exécution des décisions de renvoi: Un rapport établi par l’organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA) démontre que les trois premiers mois de détention sont décisifs pour le ou la détenu·e. C’est la période pendant laquelle il décide s’il veut partir ou non. Le nombre des départs diminue avec l’augmentation de la durée de détention. Il existe de grandes différences d’application entre les cantons: le canton de Genève ne place en détention que 7%  des requérant·e·s renvoyé·e·s, alors que pour le canton de Zurich ce chiffre s’élève à 95%. La différence de la part des renvois contrôlés dans le domaine de l’asile reste pourtant minime entre les deux cantons (11% pour Genève, 13% pour Zurich).
  • Les coûts: Les nouveaux durcissements des mesures de détention engendrent des coûts élevés. Un jour de détention en vue de refoulement coûte environ 400.- Frs. par personne. Un jour dans un centre d’accueil pour requérant·e·s ne coûte que 50.- Frs. environ (canton de Zurich).