In seguito all'emissione di ordinanze penali per "manifestazione non autorizzata", Amnesty International è preoccupata dalla pratica della città di Berna di impedire raduni pacifici a poca distanza dalle ambasciate. Amnesty denuncia una limitazione illegale della libertà di espressione e della libertà di riunione. L'organizzazione è anche allarmata dalla vaghezza e dalla mancanza di trasparenza della procedura che si applica a tali proteste. In pratica, l'obbligo di ottenere un'autorizzazione costituisce un ostacolo sproporzionato all'esercizio della libertà di espressione e di riunione.
Libertà di espressione e libertà di riunione pacifica secondo il diritto internazionale
Secondo il diritto internazionale, nessuno può essere molestato per le proprie opinioni e tutte le persone hanno il diritto di esercitare la propria libertà di espressione in modo pacifico[1]. Il diritto di riunione pacifica protegge gli assembramenti non violenti di persone che difendono una causa comune.
Il Comitato per i Diritti Umani delle Nazioni Unite ha sottolineato il legame inscindibile tra il diritto all'assemblea pacifica e la libertà di espressione [2]. Amnesty ne parla in termini di diritto di manifestare. Sebbene questo diritto non sia sancito dalla Costituzione federale come diritto fondamentale, la libertà di espressione e la libertà di riunione proteggono le manifestazioni e i raduni nello spazio pubblico. Questi diritti sono riconosciuti da diversi strumenti internazionali sui diritti umani: il Patto internazionale sui diritti civili e politici (Patto II delle Nazioni Unite), la Convenzione europea sui diritti umani (CEDU), la Dichiarazione universale dei diritti umani (DUDU) e la Dichiarazione delle Nazioni Unite sui difensori dei diritti umani.
Gli Stati possono limitare il diritto di manifestare in una certa misura. Qualsiasi restrizione deve avere una base giuridica esplicita, accessibile al pubblico, e servire uno scopo legittimo. Questo scopo può essere la sicurezza nazionale o l'ordine pubblico, ma anche in questi casi, le misure restrittive devono sempre rispettare i principi di legalità e proporzionalità.
Manifestare a portata di vista e di udito deve essere consentito
L'efficacia di una manifestazione dipende molto dal luogo in cui si svolge. La Corte europea dei diritti dell'uomo afferma che "lo scopo di una manifestazione è spesso legato a un determinato luogo e/o momento, in modo che possa svolgersi a portata di vista e di udito del suo pubblico di riferimento, in un momento in cui l'impatto del suo messaggio è massimo"[3]. Se consideriamo che gli edifici delle ambasciate sono il luogo in cui il governo di uno Stato è presente sul territorio di un altro Stato, e se riconosciamo il ruolo decisivo dei rappresentanti delle ambasciate nella risoluzione dei problemi politici e nell'approfondimento delle relazioni diplomatiche, è imperativo che gli individui possano esercitare il proprio diritto di manifestare nelle vicinanze di questi luoghi. Di conseguenza, le ambasciate non possono essere escluse per principio dall'ambito di questo diritto.
L'obbligo di ottenere un'autorizzazione è contrario alla Costituzione
Secondo il diritto internazionale, l'esercizio della libertà di espressione e del diritto di riunione pacifica non deve essere soggetto all'approvazione delle autorità. "La richiesta di autorizzazione da parte delle autorità mina il principio che il diritto di riunione pacifica è un diritto fondamentale"[4]. Amnesty International ritiene pertanto che qualsiasi procedura che richieda l'autorizzazione preventiva a manifestare sia una violazione ingiustificata del diritto di riunione pacifica.
Le autorità possono invece introdurre l'obbligo di dichiarare determinati tipi di riunione. Le manifestazioni dovrebbero semplicemente essere annunciate e le autorità potrebbero vietarle solo per una ragione impellente prevista dal diritto internazionale. Come avviene oggi, l'obbligo di dichiarazione consentirebbe alle autorità competenti di adottare le misure richieste per proteggere una manifestazione e garantire che si svolga senza incidenti. Questo obbligo non dovrebbe essere fine a se stesso. Non è necessario che si applichi ai casi in cui un numero molto ridotto di persone si riunisce con intenti pacifici senza invitare il pubblico a partecipare alla manifestazione. Secondo la giurisprudenza della CEDU, la polizia deve mostrare un certo grado di tolleranza in tali situazioni, in modo da non vanificare completamente la libertà di espressione e il diritto di riunione pacifica.
L'opportunità di limitare il diritto di manifestare nelle vicinanze delle ambasciate deve essere valutata caso per caso, in base alle circostanze particolari. Non si può presumere fin dall'inizio che esista un rischio per la sicurezza. Secondo le informazioni raccolte da Amnesty International, sembra che la polizia di Berna non conceda mai il permesso di manifestare davanti alle ambasciate, perché pone le considerazioni sulla sicurezza al di sopra di ogni altra cosa. Se questa è la prassi ufficiale, si tratta di un divieto di manifestazione che viola gli impegni internazionali della Svizzera in materia di diritti umani.
Le sanzioni e il loro effetto raggelante
Diversi relatori speciali delle Nazioni Unite hanno commentato due casi a Berna, notando tra l'altro che "la mancata notifica alle autorità in anticipo di un raduno imminente non può rendere illegale la partecipazione al raduno in questione, e non dovrebbe di per sé servire come motivo per disperdere il raduno o per imporre sanzioni ingiustificate"[5].
Secondo le Linee guida dell'OSCE sulla libertà di riunione pacifica, "sanzioni non necessarie o sproporzionatamente severe per comportamenti che si verificano durante un'assemblea potrebbero impedire lo svolgimento di tali eventi e avere un effetto raggelante che potrebbe impedire ai partecipanti di parteciparvi. Tali sanzioni possono costituire una violazione indiretta della libertà di riunione pacifica"[6].
A causa degli ostacoli sproporzionati che pone ai potenziali manifestanti, della sua mancanza di trasparenza e della vaghezza dei suoi criteri, la prassi di Berna è particolarmente dissuasiva e può solo scoraggiare l'esercizio del diritto di manifestare fuori dalle ambasciate.
[1] Articolo 19 (1 e 2), Patto ONU II.
[2] Comitato per i Diritti Umani, Commento Generale 34, Articolo 19: Libertà di opinione e di espressione, documento ONU CCPR/C/GC/34, § 4.
[3] CEDU, Lashmankin contro Russia (2017), § 405.
[4] Comitato per i Diritti Umani, Commento Generale 37 sul diritto di riunione pacifica, Articolo 21 (70), documento ONU. UN DOC. CCPR/C/GC/34 (37), § 4.
[5] Mandati del Relatore speciale sul diritto alla riunione pacifica e alla libertà di associazione, del Relatore speciale sulla promozione e la protezione del diritto alla libertà di opinione e di espressione e del Relatore speciale sulla situazione dei difensori dei diritti umani https://spcommreports.ohchr.org/TMResultsBase/DownLoadPublicCommunicationFile?gId=27929.
[6] Linee guida OCSE sulla libertà di riunione pacifica, 2020, paragrafo 36.